文/朱志华      
    党的十八大把城镇化提高到很重要的位置。一段时间以来，党政领导、专家学者、基层干部群众等社会各界都在关注和思考城镇化建设这个问题，新闻媒体也用大量版面宣传报道城镇化建设这个主题，尤其是今年全国“两会”期间，城镇化建设更是成为人大代表和政协委员热议的话题。笔者结合2006年以来顺昌县城镇建设的实践与思考，谈谈县域层面的城镇化道路该怎么走。   
   
    一、在理论上要走出三个误区   
   
    第一，撤消乡镇论。我国《宪法》第三十条规定，“乡镇”是国家行政体系中最基层的地方行政建制。乡镇政权是我国农村最基层的政权，是党和政府在农村工作的基础。乡镇是介于县、村之间的中间层次，是一座通往百姓的桥梁，一个联系基层群众、完成上级任务的机构，可谓是“上面千条线、下面一根针”。尽管现行的乡镇管理体制是从人民公社“一大二公”的传统体制脱胎而来，是一种大政府小社会结构，存在乡镇数量过多，管了一些不该管、管不了，也管不好的事，从而引发诸如乡镇社会化服务不足、乡镇与民争利等种种问题，但就其效率来说还是最高的，从政府的行政运转成本上说也是最节省的。并且，在我们公务员队伍中，乡镇干部也是最辛苦的，正如俗话所说“乡镇工作是个筐，大事小事往里装”。他们长年在基层一线工作、默默无闻奉献，晴天一身汗、雨天一身泥，虽然没能做出惊天动地的业绩，但他们同广大农民群众同呼吸共命运的这种天然感情是极其伟大的。乡镇不牢，地动山摇。乡镇不仅不能撤，而且还要加强。上级党委和政府要充满感情地去关爱我们的基层干部，要按“大乡镇、小政府”的要求开展撤乡并镇工作，乡镇政府也要以“大服务、小管理”为目标，为广大农民群众开展信息、金融、公共卫生、农技、生态等服务。      

    第二，“消灭”农民论。近年来，很多农村问题专家提出，解决“三农”问题在“三农”之外，主张“消灭”农民，让农民离开土地变成城市工人。这种意愿固然美好，但在我国，农民是构成总人口的最基本部分。“辟土殖谷日农”，这是几千年来中国传统农业的基本形态，改革开放以来的农村改革，使农民“日出而作、日入而息”的传统生产、生活方式发生了急骤深刻的变化。但小农经济是历史长期形成的，从小农业到现代农业还要走很长的路，农民与土地相依为命还将有很长的历程。因此，对一个农业人口占人口总数高达5 0%的国家，要大多农民离开土地需要一个漫长的过程，短期内把农民变为市民是不可设想的。这几年农衬的实际和实践也证明，农村劳动力只有就近转移才有生命力，才能真正长期解决农村相对过剩劳动力出路的问题。就近转移就要大力发展县域经济，培植地方特色产业，同时，结合产业特点做好劳动力的技能培训工作。因此，这种农民离土不离乡的转移才符合我国目前国情，才是真正持续稳妥有效的转移。  
     
    第三，土地私有化论。在现行“集体所有、农户经营”的土地制度下，虽然中央在稳定农村土地延包时提出了大田承包经营权30年不变的政策，但实际情况是土地的发包权都控制在 村委会或村民小组手里，3-5年就变动一次。由于农民的土地产权不明晰、不完整，已经在很大程度上限制了农业资源的有效配置，“集体所有、农户经营”的土地制度已不能适应农村生产力的发展。针对中国农村土地所有权的现状，不少专家学者就此提出了“土地私有化论”。那么赋予农民法律意义上产权明晰的土地私有化的路子能否走得通呢？从我国漫长的封建社会历史看，这也是死胡同。土地私有制在我国已走了几千年，其结果是“朱门酒肉臭、路有冻死骨”，广大农民连基本的温饱都解决不了，最后是小私有到大私有（地主），广大农民失去土地成为“三无农民”（雇农）。但是，农民还是应该也必须在土地产权上获得应有的地位，否则，农村土地流转、各类开发区、开发商圈地的加速，只会激化城乡的矛盾，使乡村财富向少数人集中，动摇农村稳定的根基。由此笔者认为，农村土地制度改革的关键是要将所有权、使用权分离，即“土地所有权国冢所有，土地使用权农民永久拥有”。“土地所有权归国家所有”：农民在分田到户、分林到户、均山到户的土地上，只有使用权，没有所有权，土地本身不得买卖、不得抵押，但可以转包、租赁，山地上的林木、耕地上的作物可以抵押流转，这种抵押转包、租赁不能改变转包方土地永久使用权的地位。“土地使用权归农民永久拥有”：采取“生不增、死不减’’方式，让农民均等享有耕地（山地）永久使用权。农民在分田到户、分林到户、均山到户的土地上，享有充分的经营自主权，任何团体和个人不得横加干预，农民完全自己做主，但不得抛荒，不得改变土地的耕作性质。农民拥有永久的土地使用权的权力和负有永久保护土地的义务是平等的。      

    二、在实践上要加快中心村镇建设     
  
    顺昌县地处闽北山区，闽江上游金溪与富屯溪交汇处，属山地丘陵地带，具有山高坡陡、溪流密布、土层深厚、地灾易发的特点。同时，顺昌历史上又是一个移民县，众多的移民长期以来，宅基地习惯于傍山而建、耕作区沿溪开垦，从而形成境内村庄分散、人口分布不均的状况。全县共1 30个建制村、623个自然村落，这些村落分布极其分散、星罗棋布，大多处边远，规模小、配套差，且容易受到自然灾害特别是地质灾害的侵害。如何改变这一状况，从根本上有效避免灾害给村民造成的威胁，其最为有效的手段就是进行村落重构，实施搬迁工程，也就是建设中心村。      

    中心村就是以区域位置和经济发展条件较好的农村居民点力中心，聚集周围一些自然村和散居村民，形成具有一定规模和良好生产、生活环境，并对周边一定区域的经济社会发展起辐射作用的新型乡村聚落。2006年以来，根据新形势下农村人口向城镇集中趋势不可逆转和农民生产区、生活区分离趋势不可逆转的特征，顺昌县在充分调研的基础上，从实际出发，结合灾后重建和造福工程，以中心村建设为抓手，在全市率先出台了《关于开展中心村规划建设的实施意见》，确定了“生态优先、规划先行、政府引导、农民自愿”的中心村建设基本原则，按照“建设中心村、提升发展村、缩减边远散落自然村”的思路和“做大城区、做强集镇、聚足人气、城乡一体”、“城乡规划一体化、居住布局社区化、农民就业多元化、公共产品共享化”的目标要求，把全县1 30个建制村分成中心村、发展村和整治村三类，按照“以人为本、农民自愿、循序渐进、因地制宜”的原则，积极稳妥地推进中心村建设。      

     一是建设中心村。根据不同区位和产业特点，对具有一定区位优势、人口规模，公共设施较为齐全、基本功能较为齐备、可安排800—1000户、聚集人口3000人以上规模的25个建制村列入中心村（含各乡镇所在地建制村1个），并进行科学规划、全力扶持、高标准实施，达到“规模适度、产业突出、生态良好、设施完善、保障到位、社会和谐”，促进边远自然村人口逐步向中心村镇集中．努力形成“功能完善、环境优美、经济繁荣、特色鲜明”的新农村。   
   
    二是提升发展村。对全县除25个中心村之外、目前暂不具备建设成为中心示范村、但具有较大发展潜力的105个建制村列为发展村。根据其资源和产业基础，把着力点放在特色产业的发展上。同时，参照中心村建设标准，进一步改善各项设施条件和公共服务功能，为向中心村目标发展做准备。

    三是缩减整治村（边远散落村）。对人口较少、地处边远、交通不便、地灾易发、各项公共服务覆盖成本较高的零散村落，按照“控制发展、逐步减少”的原则进行整治。对已具备搬迁条件的，政府给予一定的优惠政策，积极引导村民自愿有序地集中迁移到中心村或发展村定居，形成“人在山下住、地在远处耕”的局面。全县有17个边远自然村列为第一期整治村，政府原则上不再对这些村的基础设施建设进行投入，国土、建设部门不再进行用地和建房审批。      

    从顺昌县具体实践效果看，建设中心村能起到人口集聚、吸纳就业，增强公共服务、促进产业发展的作用，通过中心村建设能实现“一集中、二分离、三共享、四社区”的目标。      

   “一集中”：就是人口要集中。农村人口往大中城市转移集中似乎大势所趋，但在中国这样一个以农村人口为基本人口的国家，要完成吸纳农村劳动力在政策层面尚未完全突破，况且有相当数量的农村劳动力也不完全具备远离家乡的条件。而随着道路交通设施的改善、发达地区产业的转移、乡村工业平台的建设，一些医位优势明显的乡村，经济也在快速发展，具备了中心村、中心集镇，甚至是县域次中心建设的基础，能够为转移出来的劳动力提供就地劳务或创业的条件。与跨区域外出务工相比，农民就业于当地中心集镇、中心村的企业，可减少交通成本、居住成本、心理成本、交易成本，甚至可每天往返上下班、两头兼顾。农村人口要集中，就要突破现行的土地政策。过去，农民建房都是在自己本村，没有突破现行土地政策，也没有突破当前农村最基本的经济制度。2005年顺昌洪灾发生后，在重建家园时，一些受灾村民在本村难以找到新址，而到外村建设又不允许，只能把新房建在了农田，给重建工作带来很大困难。为此，我们首先从政策上予以突破，允许在本乡镇内实行异村异地建房政策，鼓励重建户到中心村集中重建，鼓励集约节约用地居住套房，破解了以往重建户、搬迁户宅基地难寻的问题。2006年以来，全县已在1 2个乡镇（街道）规的25个中心村中启动新村建设1 7个，计划安置农户6579户，现已安置3366户，集聚人口约1.5万人。这些新村不仅容量大，既安置本村村民、也接纳外村农户，并且相当部分地处镇区所在地。如：双溪街道鹭昌新村地处城郊结合部，已安置本村及余墩、溪兰、源头等外村农户704户；洋口镇上风大爱新村离县城区仅3公里，也接纳了谢坊、田坪、大坪及上风等4个村的村民7 04户；大干镇大里新村地处镇区所在地，安置了本8个村农户411户；郑坊乡兴楠新村已安置全乡7个村农户420户。在这17个新村中有11个位于乡镇所在地或城乡结合部，不仅集聚了边远山村的大量人口，而且由此也扩大了中心集镇规模。      

   “二分离”：就是生产区和生活区的分离。家庭联产承包责任制是我国当前和今后一个时期的基本经济制度，鉴于在我国农民是总人口的基本部分，农村人口非常庞大，短期内还不能完全离开农村的现实，这种经济制度在县域层面也就难以突破，农民的生产资料还是以山地、耕地为主。在这个背景下，县域层面的城镇化就必然形成了农民生活区和生产区的分离，这也是由中国的国情决定的。而事实上这种分离既是必然，也同样可行。一方面，居住边远山村的农民在基本实现温饱的基础上，渴望走出大山、接触广大社会、提高生活品质，搬入中心村定居就能享受比较优越的教育、文化、卫生等公共产品和服务，政府部门也可节约资源减少对边远山村的基础设施投入成本，便于农村社会管理。另一方面，耕地与山地农事本来就存在季节性的特点，除农忙之外，大部分农民剩余时间无从打发，而进入中心村或中心集镇，反而可为其就地就近务工创业提供条件，增加家庭收入。并且，随交通工具的配备、道路条件的改善，生产区与生活区距离已相对缩短，“人在山下住、地在远处耕”逐步形成常态。同时，已在中心村或中心集镇发展好的农户，如不愿再从事原边远山村的农事活动，则可将土地予以流转，又利于规模农业的发晨。以大干镇甲头村为例，该村地处边远，距镇区所在地4 0公里，在2 01 0年“6·18”灾中，全村2 07户有169户受灾需要搬迂重建，在征求村民是否于本村择址重建或进入大里新村意见时，几乎所有重建户都要求到镇区大里新村居住套房。从我县具有一定规模的中心村来看，鹭昌、大里、大爱、兴楠等几个规模较大的新村住户都做到了生产区与生活区的分离。   
   
   “三共享”：就是共享政府提供的文化、教育、医疗等公共资源，提高生活质量。对中心村建设政府要加大投入，统筹规划公共设施，配套道路、路灯、绿化等公建设施，提供文化、教育、体育、医疗等公共资源，这样才能让农民共享资源，改善生活环璋，提高生活品质和素质，提升幸福指数。如我县双溪街道鹭昌小区，政府配套建设有文体活动中心、休闲广场、妇女儿童活动中心、超市、社区管理用房等，路灯、绿化、道路、排水管网、供水、供电、护坡等基础设施等配套齐全；洋口镇上风大爱村结合少数民族特点建有“畲族民俗馆”、“侨爱文体活动中心”等设施，是集文化活动、体育健身、畲族民俗文化展示研究为一体的多功能群众文化活动中心，同时还将配套了篮球场、健身场等室外体育设施，富有现代气息；元坑镇东郊文昌小区管线全部下地，街道宽敞并设人行道等。这些公建与配套设施都对广大农户具有极大的吸引力，让入住村民共享了发展成果。建设中心村、扩大中心集镇，引导农民建房搬迁入住，要注意对照城镇化建设的标准进行，实行集约节约用她，变以往农户建房采取单体、分散、一户一宅的模式，向多层、集中、一户两证（土地证、房产证）的模式转变。在顺昌已建设的1 7个新村已安置3366户农户中，入住“4+1”或“6+1”结构等多层套房的有2018户，占60%。对搬入中心村居住的农户，为确保他们的权利，应小区居民要求，县住建、国土部经核实后对其颁发了《土地证》与《房产证》。   
   
   “四社区”：就是实行中心村小区社区化管理。我国目前还是实行传统的建制村管理体制，这种模式在县域层面也很难突破。随中心村规模的日益扩大、外来人员的增多、原有村落结构的重构，创建新型农村社区化管理的要求就应运而生。顺昌县郑坊乡兴源中心村兴楠新村早在2006年灾后集中重建时就开始进行社区管理模式的探索，即：在统一建房过程中，适时由本村及外村所有重建户推选成立集中重建理事会，选出有建房经验、公益心强、群众信得过的重建户与村干部共同担任理事会成员，政府派出专业技术人员参与指导，全程参与重建工作，并在施工队伍选择、建设单价确认、建筑材料调运储备、施工质量监管等重大事项上代表重建户履行最后决定权。借此经验，2010年顺昌“6- 18”灾后重建基本完成后，县政府及时制定出台了《顺昌县灾后集中重建小区管理工作的实施方案》，从组织机构、管理制度、服务体系、保障措施等方面进行了积极探索与实践，对规模较大、集聚异村人口较多的新村采用社区化管理模式，在不打破屎有行政村区划管辖的基础上，加强社会管理，设立了洋口镇大爱社区、双溪街道鹭昌社区、大干镇大里社区、郑坊乡兴楠社区等4个农村社区，县财政参照目前居委会标准，每年给予每个农村社区一万元办公经费补助，每个社区民主选举3名社区干部，县财政给予每人每月400元补助，有力地提高了社区居民做到自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力和水平。      

    顺昌县确定中心村以保障安全、交通便捷、各类服务配套、居住环境良好、具有一定产业基础、易于人口集聚与就地就业为前提，通过6年来持续引导灾后集中重建、推进地灾危险点与边远散落山村搬迁工程，使中心村建设达到较高水平，初步实现了“一集中、二分离、三共享、四社区”的中心村建设目标，为社会主义新农村建设提供了样榜，也回答了在县域层面上城镇化道路如何走的问题。      

    （作者系福建省顺昌县人民政府县长）